پس از مدت‌ها بحث و گفت‌وگو لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی که در شورای نگهبان مغایر شرع و قانون اساسی تشخیص داده شده بود، توسط مجلس به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال شد تا اعضای مجمع در مورد این لایحه اظهارنظر کنند. اعضای مجمع بعد از چند جلسه بررسی و گفت‌وگو نهایتا صبح روز شنبه 15 دی ماه و در اولین جلسه‌ای که آیت‌الله آملی‌لاریجانی در کسوت ریاست، اداره‌کننده جلسه بود، لایحه مبارزه با پولشویی را تصویب کردند. این تصویب اما به صورت تام و تمام تایید‌کننده نظرات مجلس شورای اسلامی یا شورای نگهبان نبود و به عبارتی مجمع تشخیص با تغییراتی هرچند محدود، این لایحه را از تصویب خود گذراند.

محسن رضایی، دبیر مجمع تشخیص مصلحت نظام ابتدا در توئیتر خود در توضیح مصوبات جلسه روز شنبه نوشت:‏ «اعضای ‎مجمع تشخیص در مذاکرات خود، هر نوع استناد لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی را به گروه مالی ‎FATF نفی کردند. ماده یک لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی اصلاح می‌شود.»

رضایی البته بعدا در اینستاگرام توضیحات خود را کامل کرد و گفت: «دولت و قوه قضائیه، لایحه اصلاحیه قانون قبلی را تهیه و به مجلس فرستاده بودند. هیات عالی نظارت هم قبلا مغایرت‌های این لایحه با سیاست‌های کلی را برشمرده و به شورای نگهبان فرستاده بود. شورای نگهبان آن ایرادات را به دلیل مغایرت با اصل 110 قانون اساسی به مجلس ابلاغ کرد. سرانجام، موضوع به مجمع تشخیص مصلحت بازگشت و مجمع هم با رعایت مصلحت، مغایرت‌ها را تشخیص داده، مصوبه مجلس اصلاح شد.»

این اتفاق که با توضیحات دبیر مجمع ابعاد آن مشخص شد نهایتا باعث شد برخی نمایندگان مجلس از روز گذشته نسبت به تصمیمات مجمع اعتراض کنند و چند ایراد و ابهام ظاهرا قانونی را به این تصمیم وارد آوردند. سوای ماجرای سیاسی و بی‌ربط به ماده و تبصره قانونی که «آیا FATF این خروجی را از ما می‌پذیرد یا خیر؟» نمایندگان گفتند که مجمع حق اصلاح قانون مجلس را ندارد و به عبارتی نباید قانون‌گذاری کند. آنها حتی پا را فراتر گذاشته‌اند و مجمع تشخیص مصلحت نظام را مجلس سنا توصیف کردند و این‌طور گفتند که اعضای مجمع در تلاشند جایگاه سناتورهای مجلس سنا را برای خود تعریف کنند. این اظهارنظرها از روز گذشته تیتر برخی رسانه‌های اصلاح‌طلب شده و ابهاماتی را ایجاد کرده است. «فرهیختگان» در شماره امروز خود تلاش می‌کند به این ابهامات به صورت مبسوط و مستند پاسخ دهد.

آیا مجمع حق تغییر در مصوبات مجلس را دارد؟

مجمع تشخیص مصلحت نظام طبق اصل 112 در موارد اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان تصمیم‌گیری می‌کند. در این میان مجمع یا باید (الف) نظر مجمع یا (ب) نظر شورای نگهبان را بپذیرد یا در حالت سوم (ج): نظر اختصاصی خود را داشته باشد.
حالت الف: در این وضعیت قاعدتا مشکلی رخ نخواهد داد و مجمع تشخیص با تایید نظر مجلس مصوبه را تبدیل به قانون خواهد کرد و کار جلو می‌رود.

حالت ب: مجمع می‌گوید آنچه مجلس تصویب کرده، تامین‌کننده مصلحت کشور نیست و نظر شورای نگهبان وارد است. در این شرایط مجمع تشخیص مصلحت نظام دو نوع تصمیم را می‌تواند اتخاذ کند؛ اول اینکه مصوبه را کلا از دستورکار خود خارج سازد و آن را برای تصمیم‌گیری مجدد به مجلس ارجاع دهد که در این صورت مجلسی‌ها یا به‌کل از خیر تصویب قانون می‌گذرند یا دوباره از اول فرآیند بررسی و قانونگذاری را طی می‌کنند و قانون جدیدی می‌نویسند و طبق معمول آن را به شورای نگهبان ارسال می‌کنند. در حالت بعدی اما ممکن است اعضای مجمع که متشکل از نمایندگان دولت و مجلس است، تشخیص دهند با اصلاح محدود و جزئی مصوبه مجلس، هم ایرادات شورای نگهبان رفع خواهد شد و هم به اساس کار خدشه‌ای وارد نخواهد آمد. مثلا با حذف یک عبارت یا تغییر آن؛ از این‌رو طبق ماده 28 آیین‌نامه داخلی مجمع، اعضای این نهاد می‌توانند برای رفع بن‌بست اقدام کنند.

ماده 28 آیین‌نامه داخلی مجمع می‌گوید: «در موارد تعارض بین شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی که منجر به اصلاح ماده یا مواد مورد اختلاف می‌شود، چنانچه اصلاح یادشده مستلزم انجام اصلاحاتی در ماده یا مواد دیگر باشد، مجمع این اصلاحات را در حد ضرورت اعمال خواهد کرد.»

حتی در این شرایط مجمع می‌تواند از یک مصوبه با چندین ماده، یکی را حذف و باقی موارد را تایید کند. مانند آنچه در جریان پولشویی اتفاق افتاده است؛ یعنی کل مصوبه تایید شده به جز یک مورد که نظر شورای نگهبان در مجمع پذیرفته شده و لذا آن یک ماده از دستور حذف و به مجلس بازگردانده شده است.

تکلیف با استفساریه هاشمی روشن شد

میان‌داری مجمع تشخیص مصلحت در اختلافات مجلس و شورای نگهبان همیشه به یک صورت نیست و قانون در مصداق‌های مختلف، رویه‌های مختلفی را برای آن پیش‌بینی کرده است. یکی از این رویه‌ها ارجاع به اصل 110 قانون اساسی است؛ اصلی که به تشریح وظایف رهبری می‌پردازد. آن‌طور که در بند 8 این اصل آمده، حل «معضلات» نظام که از طرق عادی قابل‌حل نیست، از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام صورت خواهد گرفت. به این شکل که رهبری به صورت موردی، در این قبیل موضوعات به مجمع تنفیذ اختیار کرده و مجمع نیز براساس مصالح نظام رأسا تصمیم خواهد گرفت؛ تصمیمی که ممکن است الزاما موید مصوبه مجلس یا نظر شورای نگهبان نباشد و نظر سومی را به تصویب برساند.

سابقه این مساله را می‌توان در استفساریه‌ای که 27 سال پیش، مرحوم هاشمی‌رفسنجانی درباره برخی اختلافات میان مجلس و شورای نگهبان از رهبر انقلاب انجام داد، جست‌وجو کرد. رئیس‌جمهور وقت در تاریخ دوم شهریور سال 70 در نامه‌ای خطاب به رهبر انقلاب نوشت: «همان‌گونه که مستحضر هستید، برخی از مصوبات مجلس براساس اصل 112 جهت حل اختلاف به مجمع ارجاع می‌شود. در مواردی برخی از اعضای مجمع رای دادن به موضوع مورد اختلاف را مشروط به اصلاح بخش دیگری از مواد مصوبه می‌کنند که موازی با مخالفت شورای نگهبان نبوده است و در این صورت امکان رفع اختلاف و شکستن بن‌بست برای مجمع نیست. خواهشمند است ما را برای رفع این مشکل راهنمایی کنید. به‌عنوان نمونه، مصوبات مجلس درباره نظارت بر صداوسیما و حضور وکیل در دادگاه‌ها هم‌اکنون دچار این مشکل است و قبلا در قانون کار نیز این مشکل را داشتیم که با دستور جنابعالی حل شد.»

رهبر انقلاب همان زمان در پاسخ، این‌طور مرقوم می‌کنند که: «صورت مفروض یکی از مصادیق معضل است و حل آن با مجمع تشخیص مصلحت است. علی‌هذا مجمع مذکور در چنین مواردی می‌تواند به همه بخش‌های موردنظر در مصوبه بپردازد.»
بر این اساس رای مجمع در یک موضوع اختلافی می‌تواند تایید مصوبه مجلس یا نظر شورای نگهبان باشد یا با انجام اصلاحات، نظر سومی به تصویب برسد.

این اولین بار بود؟

برنامه پنجم توسعه و مساله تعیین رئیس بانک مرکزی و نظارت بر عملکرد آن، از جمله مناقشاتی بود که می‌رفت اختلافات مجلس و دولت را به جاهای باریک بکشاند. درواقع پس از آنکه شورای نگهبان مصوبه مجلس درباره ماده ۸۰ قانون برنامه پنجم توسعه را که به ترکیب مجمع عمومی بانک مرکزی و نحوه انتخاب رئیس کل آن مربوط می‌شد، مغایر با قانون اساسی دانست، مجلس با اصرار بر تصمیم خود این مصوبه را برای نهایی شدن به مجمع تشخیص مصلحت فرستاد.

بر اساس این مصوبه، رئیس کل بانک مرکزی با پیشنهاد رئیس‌جمهور و رای اکثریت نمایندگان مجلس به این مقام منصوب می‌شد. شورای نگهبان اما معتقد بود که در قانون اساسی تنها به احراز صلاحیت وزرا از سوی مجلس اشاره شده و از این رو، رای مجلس به رئیس کل بانک مرکزی خلاف قانون است. مجمع هم راهکار سومی داشت مبنی‌بر اینکه رئیس کل بانک مرکزی با نظر اکثریت روسای سه قوه عزل و نصب شود. این مساله انتقاد شدید رئیس‌جمهور وقت را به همراه داشت. احمدی‌نژاد معتقد بود مجمع تشخیص مصلحت نظام اساسا در جایگاهی نیست که بتواند قانون اساسی را تغییر دهد و اگر قرار است چنین شود، ما دیگر نیاز به قانون اساسی نخواهیم داشت. احمدی‌نژاد در این نامه تصریح کرد که دخالت مجمع در این خصوص از مصادیق بارز قانونگذاری محسوب می‌شود.

در ادامه مجمع ادعاهای رئیس‌جمهور وقت را بی‌پاسخ نگذاشت و با انتشار متنی حقوقی، توضیحاتی را در این خصوص ارائه داد. در این شبه جوابیه، مشاوره به رهبری در حل معضلات نظام، یکی از مهم‌ترین وظایف مجمع –طبق بند ‌8 اصل ‌110 قانون اساسی- تلقی شده و آمده بود: «بر این اساس ابتدا امری به‌عنوان معضل از سوی رهبر معظم انقلاب به مجمع ارجاع می‌شود و مجمع پس از بررسی‌های کارشناسانه، نظر خود را به معظم‌له ارائه می‌نماید و تصمیم نهایی در این خصوص با مقام معظم رهبری است.»بر اساس آنچه در متن منتشرشده آمده بود مجمع حق دارد در بررسی موارد اختلافی بین مجلس و شورای نگهبان، نظر سومی را به تصویب برساند و بالاتر از آن مجمع حتی می‌تواند با کسب موافقت رهبری، در موارد دیگری که مورد اعتراض شورای نگهبان هم نیست، اصلاح کند. استناد این اختیارات نیز همان استفساریه سال 70 مرحوم هاشمی و پاسخ رهبر انقلاب ذکر شده بود. در این متن همچنین تصریح شده بود که «اعتبار مصوبات مجمع برتر از مصوبات سایر نهادهای قانونی است» و «هیچ ‌یک از مراجع قانونگذاری حق رد، ابطال، نقض و فسخ مصوبه مجمع را ندارد.» در نتیجه اعتراض به مصوبات قانونی مجمع و ایراد و اشکالات غیرموجه به آن نوعی بی‌توجهی به قانون اساسی است و از هیچ‌کس پذیرفته نیست.

ورود مجمع به موضوعاتی که از سوی رهبر انقلاب به‌عنوان مصداق معضل تعیین شده، البته محدود به این دو مورد نبود و همان‌طور که در استفساریه مرحوم هاشمی‌رفسنجانی نیز به آن اشاره شده، مواردی چون مصوبات مجلس درباره نظارت بر صداوسیما و حتی طرح رسیدگی به دارایی مسئولان را نیز شامل می‌شد. طرحی که ماه‌ها میان مجلس و شورای نگهبان دست به دست شد و درنهایت با تغییراتی اساسی در مجمع تشخیص به تصویب رسید.

آیا دولت با اقدام مجمع مخالف است؟

غلامرضا مصباحی‌مقدم، عضو مجمع تشخیص مصلحت نظام است. او دقایقی بعد از پایان جلسه‌ای که در آن به لایحه دولت برای اصلاح قانون مبارزه با پولشویی در کشور به تصویب رسید، با یکی از رسانه‌های نزدیک به دولت به گفت‌وگو نشست و توضیحاتی را درباره جلسه ارائه کرد. مصباحی‌مقدم که سابقه حضور در چند دوره مجلس را هم دارد، در این گفت‌وگو ابراز می‌کند که مجمع تشخیص مصلحت نظام بنا به مصالح کشور تلاش کرده قانون کامل و جامعی تصویب کند که مغایرتی با سیاست‌های کلی نظام، قانون اساسی و شرع نداشته باشد و از این رو توجه ویژه‌ای به اینکه مطالبات FATF چه بوده، نداشته است.

مصباحی‌مقدم علاوه‌بر این می‌گوید هیات عالی نظارت نه به لایحه دولت که به اضافات مجلس بر لایحه دولت ایراداتی را وارد دانسته و این اضافات را مخالف سیاست‌های کلی نظام و اصول قانون اساسی دیده است. او همین جا تاکید می‌کند که دولت در تدوین این لایحه «کاملا هوشیار و مقید بوده» و از این رو به‌گونه‌ای این لایحه تدوین شده است که از «کارآمدی لازم» برخوردار باشد و بنا بر همین فرض هم تصویب لایحه دولت و تغییر برخی اضافات مجلس نه‌تنها از کارایی آن کم نمی‌کند، بلکه به حفظ اساس و قوت آن کمک خواهد کرد که دیگران نیز به آن استناد کنند.

مصباحی‌مقدم درنهایت بر این مساله تاکید می‌کند که با تصمیم نهایی اخذشده در جلسه روز شنبه مجمع تشخیص (که به جز حسن روحانی از دولت، باقی اعضای منصوب به دولت و مجلس در آن حاضر بوده‌اند) مخالفتی نه از طرف مجلسی‌ها شده و نه از طرف دولتی‌ها و توضیح می‌دهد: «اصلاحاتی که در جلسه روز شنبه صورت گرفت را غالبا رئیس مجلس و نماینده دولت پذیرفتند، بنابراین چه جای بهانه‌گیری و ایرادگیری است؟»

آیا مجمع تشخیص مجلس سناست؟

ماجرا از توئیت تند و تیز حسام‌الدین آشنا شروع می‌شود؛ آنجایی که می‌نویسد: «گویا برخی تمایل دارند مجمع تشخیص مصلحت نظام را – در غیاب رئیسش- در جایگاه مجلس سنا قرار دهند. عجله نکنید! این ابتکار را بگذارید برای اصلاحیه قانون اساسی.» بعد از این اظهارنظر برخی فعالان سیاسی اصلاح‌طلب و نمایندگان مجلس هم این جنس اظهارات را تکرار و تلاش می‌کنند با این الفاظ سیاسی حرکت مجمع تشخیص را تحت تاثیر قرار دهند.

واقعیت اما چیست؟ سابقه تاسیس مجمع تشخیص مصلحت نظام به ابتدای دهه 60 یعنی همان روزهایی که نظام در حال پا گرفتن بود، بر‌می‌گردد؛ زمانی که اگر بنای موسسان نظام ایجاد یک مجلس سنا بود، شرایط برای ایجاد آن می‌توانست به راحتی فراهم شود؛ اتفاقی که نیفتاد و پس از گذشت چند سال از فعالیت مجلس شورای اسلامی، چالش جدی در جریان قانونگذاری کشور منجر به درخواست روسای قوا از امام خمینی(ره) برای چاره‌گشایی شد. امام خمینی(ره) هم در پاسخ به این درخواست که چندسالی بود به صورت مداوم تکرار می‌شد، در 16 بهمن 66 دستور تاسیس مجمع تشخیص مصلحت نظام را صادر کردند. در نامه امام برای تاسیس این مجمع آمده است: «… برای غایت احتیاط درصورتی‌که بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان شرعا و قانونا توافق حاصل نشد، مجمعی مرکب از فقهای محترم شورای نگهبان، روسای قوای سه‌گانه، … نخست‌وزیر و وزیر مربوطه برای تشخیص مصلحت نظام اسلامی تشکیل شود و در صورت لزوم از کارشناسان دیگر هم دعوت به عمل‌‌ آید و پس از مشورت‏‌های لازم، رأی اکثریت اعضای حاضر این مجمع مورد عمل قرار گیرد… . مصلحت نظام، امور مهمّه‏ای است که گاهی غفلت از آن موجب شکست اسلام عزیز می‌گردد.» بعد از آن اما در جریان بازنگری قانون اساسی در سال 68، به استناد اصول ۱۱۲، ۱۱۱، ۱۱۰ و ۱۷۷ وظایف ١‌١گانه‌ای را برعهده گرفت که البته قانونگذاری در این مقطع نیز برای این مجمع تعریف نشد.

در این ایام هاشمی‌رفسنجانی توامان هم ریاست‌جمهوری و هم ریاست مجمع تشخیص مصلحت نظام را برعهده می‌گیرد و در جریان فعالیت خود با خلأ‌هایی مواجه می‌شود. هاشمی می‌بیند که در برخی موارد دولت، مجلس و شورای نگهبان هر یک نظرات قاطع خود را داشته و حاضر به کوتاه آمدن نیستند. از این‌رو استفساریه‌ای را در سال 1370 از رهبر انقلاب می‌گیرد؛ استفساریه‌ای که تنها اجازه برخی اصلاحات محدود در مصوبات مجلس را که مورد ایراد جدی شورای نگهبان است می‌دهد تا کشور با بن‌بست مواجه نشده و امور جاری ادامه یابد.